АППК: новые подходы и расширение влияния

Без преувеличения можно сказать, что принятие в 2020 году Административного процедурно-процессуального кодекса стало одним из самых заметных событий в развитии казахстанского законодательства за последние десятилетия.

С введением его в действие отрасль административного судопроизводства заработала в Казахстане по-новому.

Предпосылки принятия АППК

Ко времени принятия АППК в обществе сформировалось устойчивое мнение о низкой эффективности судебной защиты частных субъектов в спорах с государством. Усиливалось недоверие в том, что через суд можно отстоять перед государственной машиной свои законные права и интересы. То ли из-за несовершенства действующих правовых инструментов, то ли из-за укоренившегося в судебной системе стереотипа о безусловной поддержке позиции государства, но факт оставался фактом – идти в суд против государственного органа – дело заведомо проигрышное.

Это сказывалось на восприятии качества правосудия. Проблемы в сфере отправления правосудия с годами накапливались. Было очевидно, что так продолжаться более не может и что-то нужно было менять кардинально.

И вот первый серьезный шаг был сделан в 2020 году в сфере административной юстиции, когда был принят Административный процедурно-процессуальный кодекс Республики Казахстан.

Предложенные АППК новые подходы и механизмы в разрешении споров с участием государства, как и появление административных судов, были объективно необходимыми.

Новизна

Некоторые из заложенных в АППК принципы оказались поистине революционными для казахстанского правопорядка. Взять хотя бы принцип охраны права на доверии (ст. 13). Согласно нему субъект освобождается от ответственности, если он действовал добросовестно, руководствуясь позицией того или иного госоргана. Если госорган выразил мнение, что те или иные действия субъекта не нарушают законодательство, то в последующем нельзя поставить субъекту в вину, что, как оказалось, такое мнение было ошибочным или госорган сам же поменял свою позицию. Тем самым действия госорганов становятся в глазах частных субъектов предсказуемыми и определенными.

Согласно принципу приоритета прав (ст. 12) все сомнения, противоречия и неясности законодательства Республики Казахстан об административных процедурах толкуются в пользу участника административной процедуры.

По-новому распределено бремя доказывания в административном процессе. Если речь идет об иске об оспаривании обременительного административного акта, то бремя доказывания АППК возложил не на частного субъекта, а на госорган, принявший оспариваемый административный акт (пп.1) ч. 2 статьи 129).

Эти нормы АППК в совокупности с другими мерами, защищающими права и интересы частных субъектов, представляют собой серьезный правовой инструментарий в спорах в публичных отношениях.

Новое административное судопроизводство открывало реальные возможности добиваться частным субъектам равноправия и справедливости в спорах с госорганами. Определение административного акта, его деление на обременяющие и благоприятные – все это перешло из чисто теоретических описаний в область практического их применения.

Воля к переменам

Немаловажным фактором стала и активная публичная позиция руководства Верховного суда Республики Казахстан по вопросам нового подхода в сфере административной юстиции, защиты прав и интересов частных субъектов как главной задачи административного судопроизводства. Руководство высшей судебной инстанции неоднократно призывало судейский корпус отходить от негласно господствующей долгие годы безоговорочной поддержки позиции госорганов и ориентироваться на права и интересы граждан и юридических лиц в публично-правовых отношениях.

В сфере административного судопроизводства демонстрировалась ВОЛЯ к изменениям – того, чего по другим видам судопроизводства явно недоставало. Ведь мало иметь хорошие законы – важно правильно применять законы, следуя их букве и духу, а не конъюнктурным и прочим интересам. В этом смысле создавалось впечатление того, что Верховный суд и, в частности, его Судебная коллегия по административным делам нацелены на то, чтобы переломить устоявшийся тезис о бесперспективности защиты частных интересов в судебных спорах с государством. Все это не могло не вызвать симпатии у юридического сообщества.

Таким образом, предпринята попытка изменить тренд в сторону реальной защиты частных субъектов, и надежда добиться справедливости в административных судах в рамках процедур АППК вполне реальна.

Есть о чем поспорить

Впрочем, идеализировать положение дел с применением АППК тоже не стоит. Не со всем можно согласиться, не все можно принять.

Одним из ключевых вопросов, на мой взгляд, остается вопрос о том, какие акты госорганов подлежат защите в рамках административных исков. Как известно, согласно закону к таковым относятся те акты, которые обременяют субъекта или влекут для него неблагоприятные последствия. Однако мнения субъектов и административных судов в том, что понимать под неблагоприятными последствиями, порой расходятся.

Так, акты о возбуждении проверок, расследований госорганами в отношении субъекта в нарушение закона, по мнению судов, не могут быть самостоятельным предметом оспаривания в рамках АППК. Возвращая подобные административные иски, суды указывают на то, что доводы о нарушениях при возбуждении проверок, расследований следует оценивать при оспаривании их результатов. Вот закончится проверка, расследование – тогда и заявляйте о нарушениях, оспаривая итоги проверки, расследования.

Такая позиция представляется небесспорной, поскольку само по себе начало проверки, расследования уже создает определенные обременения и неблагоприятные последствия для субъекта. Для предпринимателя любая проверка госоргана – это уже масса хлопот, отвлечений ресурсов и т.п. Находясь под проверкой, предприниматель отвлекается от главного в своей деятельности – получения прибыли, и вынужден проводить время с проверяющими, убеждать их в отсутствии нарушений.

Представляется, что неблагоприятные последствия для субъекта с незаконным началом проверки, расследования налицо. Незаконно начатая административная процедура априори влечет незаконный ее результат. Следовательно, акты госорганов о назначении проверок, расследований могут быть самостоятельным предметом оспаривания по административным искам.

Еще пример. В сфере банковского законодательства есть такая мера банковского надзора как рекомендательная мера надзорного реагирования (РМНР). Она выносится финансовым регулятором в случаях, когда нарушение в действиях банка есть, но его характер не столь значителен и не влечет серьезных рисков и последствий для устойчивости банка. До недавнего времени этот вид акта успешно мог быть оспорен в рамках АППК, однако практика поменялась: суды стали возвращать такие административные иски без рассмотрения, указывая, что РМНР не является обременяющим актом, поскольку носит рекомендательный характер.

Это довольно спорная оценка сущности РМНР: ее название (присутствие слова "рекомендательная") вводит в заблуждение относительно природы и последствий этой меры. Между тем, любой банкир вам подтвердит, что на практике исполнение РМНР является обязательным для банка; мало кто из банков рискнет его не исполнить. Любая РМНР влечет неблагоприятные для банка последствия.

Во-первых, РМНР устанавливает нарушение в действиях банка. Признание того или иного субъекта нарушителем законодательства уже само по себе носит неблагоприятный характер для него. То, что вас посчитали нарушителем закона, уже подрывает вашу репутацию, ваше положение, ваш имидж в глазах окружающих.

Во-вторых, РМНР по своей сути отличается от такой меры, как предписание (право его оспаривания судами признается), лишь степенью тяжести нарушения и последствий для банка; однако оба являются мерой надзорного реагирования. Так почему же в одном случае оспаривать меру можно, а в другом нельзя?

В-третьих, вынесенная мера в виде РМНР создает своего рода преюдицию для разрешения связанных с вменяемым нарушением гражданских споров. Предположим, между банком и клиентом есть гражданско-правовой спор (например, по исполнению договора банковского займа). Банк утверждает, что нарушения в его действиях нет, а клиент утверждает обратное. Но финансовый регулятор выносит РМНР в отношении банка, и клиент предъявляет РМНР в гражданском процессе как подтверждение нарушения со стороны банка. Что возразить банку в такой ситуации? РМНР оспорить в рамках АППК у него не получается (суды возвращают такие административные иски). Суд в гражданском споре, разумеется, встанет на сторону клиента, основываясь на РМНР (оно ведь действует). Вынесенное РМНР, таким образом, приобрело для банка неблагоприятный характер. Но по сложившейся практике его оспорить по АППК невозможно.

Расширить влияние АППК!

Приведенные примеры иллюстрируют, что АППК и практика его применения требуют дальнейшего развития в сторону расширения пределов правовой защиты частных субъектов в спорах с государственными органами.

Возможно, следует признать право на подачу административного иска не только в случаях непосредственного нарушения государством прав и интересов частных субъектов, но и в случаях угрозы такого нарушения. Это позволит предотвращать незаконное посягательство на частные интересы, что называется, на дальних подступах, до того, как оно материализуется.

Приведенные выше примеры по судебным спорам получили бы в таком случае иное разрешение.

Подобное развитие законодательства и судебной практики представляет собой иной уровень, однако в то же время требует и повышенных ресурсов в связи с увеличением нагрузки на систему административных судов.

Тем не менее, будем надеяться на то, что и законодатель, и суды придут к пониманию необходимости расширения применения норм АППК.

* Впервые опубликовано в журнале ZANGER, № 6 (299), 2026. С. 45-48.